La promulgación de la Ley de Recursos Hídricos, Ley 29338, cuya finalidad consiste en regular el uso y gestión integrada del agua, la actuación del Estado y los particulares en dicha gestión, así como en los bienes asociadas a ésta (Art. II), inauguró un nuevo camino en la construcción de institucionalidad en las cuencas hidrográficas del país. Un instrumento importante de este proceso es la Autoridad Nacional del Agua-ANA, como ente rector y máxima autoridad técnico-normativa del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos. Desde la dación de la nueva Ley hemos asistido a tres gestiones del ANA y ahora una cuarta acaba de ser nombrada para conducir los derroteros de la gestión del agua en este último tramo del actual gobierno.
En los casi tres años de vida de creación del ANA, podemos afirmar que estamos aun frente a una institución pública nueva, que ha ido avanzando en la administración del agua y la creación de determinados instrumentos de gestión, llámese el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, el cual fue ampliamente consultado y consensuado con los principales actores vinculados al agua; el Reglamento de otorgamiento de derechos de usos de agua; el Reglamento de Organización y Funciones-ROF del ANA; y, recientemente, los Lineamientos Generales para la Creación de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, entre otros. Si bien estos instrumentos de gestión son claves en la construcción de la institucionalidad en torno al agua, por sí solos no generan condiciones de gestión integrada en las cuencas.
Señalo algunas condiciones fundamentales para la construcción de institucionalidad en las cuencas: 1) instancias administrativas del agua que respondan a procesos de gestión integrada de los recursos hídricos; 2) recursos humanos calificados con manejo técnico adecuado de los procesos de gestión integrada del agua; 3) procesos concertados de gestión del agua en las cuencas con participación de los actores del agua y liderazgo de las autoridades regionales y locales; 5) desarrollo de capacidades de los actores para la gestión integrada del agua en las cuencas.
El PNUD en su Informe sobre Desarrollo Humano 2009, Parte II: "Una visión desde las cuencas", señala que "la creación de la Autoridad Nacional del Agua ha significado un paso sustancial en el establecimiento de una institucionalidad adecuada para la gestión de estos recursos. No obstante el carácter conflictivo del manejo del agua, distintos sectores han coincidido en reconocer la necesidad de contar en el país con una autoridad técnicamente solvente y suficientemente legitimada para introducir racionalidad y orden en la gestión de los recursos hídricos del país". Esta solvencia técnica y legitimación en las cuencas de cara a la gestión integrada de los recursos hídricos son aspectos que están en construcción.
Si bien el ANA a nivel de su sede central cuenta con cuadros técnicos especializados en el manejo del agua, esto no siempre se cumple a nivel de sus Administraciones Locales de Agua (ALA) o en las nuevas Autoridades Administrativas del Agua, conocidas como las AAA. Las dos últimas gestiones salientes, terminaron desconociendo el aporte de muchos técnicos en estos espacios de gestión, cesados en sus cargos a pesar de haber sido entrenados para asumir el nuevo desafío de conducir la gestión del agua en sus ámbitos de jurisdicción bajo el nuevo marco institucional que la Ley de Recursos Hídricos señala. Buena parte del débil liderazgo que tienen muchas Administraciones Locales de Agua y las recientes Autoridades Administrativas del Agua, se debe a las razones no siempre técnicas en el nombramiento de estas autoridades, con insuficientes capacidades para la gestión del agua en las cuencas y por el alineamiento político exigido a éstas. Esto mismo sucede en la sede central del ANA, que en lo que va del presente año ha incrementado notablemente de personal, el cual no siempre presenta las cualificaciones apropiadas para el ente técnico normativo.
Las instancias de gestión de las cuencas a través de las 14 AAA y de las 169 unidades hidrográficas en todo el país, constituyen un nuevo enfoque territorial en la gestión del agua, pero no son suficientes si no se generan procesos que afirmen la institucionalidad con los actores en el territorio. La conformación y designación de estas instancias de gestión, si no se hacen siguiendo criterios técnicos e institucionales ponen en riesgo la legitimación de la misma Autoridad Nacional del Agua y los procesos de gestión de los recursos hídricos a ser generados en las cuencas.
El Proyecto de Modernización de Gestión de los Recursos Hídricos-PMGRH, aprobado por el MEF el 2008 con financiamiento del Banco Mundial, del BID y del Estado, vendría a ser una intervención complementaria o diríamos modélica a los procesos de institucionalidad del agua a ser construidos de acuerdo al nuevo marco legal. La intervención planteada a nivel de cuencas pilotos debería marcar derroteros en la gestión integrada del agua para otras cuencas en el país, con procesos participativos y concertados con los diversos usuarios del agua representados en los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, y el liderazgo de las autoridades regionales y locales. Sin embargo, este proceso parece anclar en intenciones poco traducidas en esfuerzos compartidos con los involucrados en las cuencas, con autoridades gubernamentales en las regiones y localidades participantes insuficientemente adheridas a estos procesos, Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca que podrían terminar siendo creados en términos formales pero que no respondan a procesos de participación de los actores, poniendo en riesgo la sostenibilidad del mismo Proyecto. A esto debe sumarse el personal técnico aplicado al PMGRH, con pocos cuadros técnicos sobre los que recae la responsabilidad de llevar adelante los procesos y procedimientos acordados con las entidades financieras, y un cierto número de personas que no reúnen el perfil adecuado para sostener el conjunto de estrategias y actividades que demanda la intervención planteada.
Es cierto que estamos ante retos nuevos y con un marco institucional diferente a la anterior Ley de Aguas. Los desafíos que presenta la gestión integrada del agua requieren de la afirmación de capacidades de los actores en términos de competencias para una gestión del agua que sea eficiente, participativa y transparente. No basta tener eventos masivos que sólo informan pero no forman, que no contribuyen a crear nuevas disposiciones y compromisos en los usuarios del agua de cara al nuevo marco institucional en las cuencas. Una propuesta de desarrollo de capacidades debe estar basada en reconocer y fortalecer el capital organizativo en las cuencas, en generar aprendizajes que permita a los actores participar con efectividad en los procesos de gestión del agua, especialmente en la formulación e implementación de los planes de gestión; y sobre todo, en propiciar nuevos comportamientos en relación al recurso hídrico que generen una nueva cultura del agua.
Estos son los desafíos que deberán enfrentar las autoridades recientemente nombradas. El compromiso del actual gobierno ha radicado en construir un país con bases sólidas para el crecimiento social y económico, y la gestión integrada del agua constituye una de esas bases. Este esfuerzo requiere abrir las ventanas para que entre aire fresco y el compromiso de todos quienes tienen un vínculo con la gestión del agua.
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